[16]权力善体现出行政机关与民众之间利益的一致性。
（一）基本权利和私法规范 1.间接第三人效力学说及联邦宪法法院的观点 人们往往没有意识到，这一学说其实没有正确认识基本权利和私法规范之间的关系，因为它没有对私法主体的行为与私法本身作足够明确的区分。尤其是立法者或者代替立法者履行职能的法官必须针对由私法自治造成的基本权利的威胁有所作为。
这个观点不仅仅是针对私法主体的行为本身，也是针对规制他们之间关系的法律规范而言的，因而它会导致这样的结果：不仅仅是私法主体，甚至连私法规范也摆脱了基本权利的直接约束。因此，例如在合同限制迁徙自由的情形中，应该按照《商法典》第74a条第1款的模式，审查此种限制是否服务于另一方的正当利益，以及它会不会给义务人的行动自由造成不合理的损害。此外，亦可参见：BAG AP Nr. 4, 6, 77, 87 und 110（关于《基本法》第3条），Nr. 25（关于《基本法》第12条）, Nr. 26（关于《通知终止保护法》第1款）, Nr. 2（关于《民法典》第134条）。[24]相反，依照间接第三人效力学说，在这个问题上应该纳入考量的是诸如《民法典》第138条、第242条以及第315条等条款所体现的私法上特殊的过度禁令。相反，在那些不具备或者基本不具备人身内容的基本权利的限制情形中，基本上应该不予考虑类似的必要性和合比例性的审查，例如对（由《基本法》第2条第1款所保障的）一般经济自由权和所有权的限制。
2．法律行为理论和基本权利的保护命令功能 受间接第三人效力学说的影响，《民法典》第138条在法律行为领域内颇受重视，但人们也因此忽视了其他保护手段。20, 150, 155; 35, 382, 401; 38,281, 302; 44, 353, 373）。[16]因此可以认为，即使没有达到妨碍财产权本来效用发挥的程度，但如果基于公共目的而对财产权课予了与其本来效用无关的偶然限制时，也应该给予补偿。
另一方面，当国家出于公共利益对公民的财产权进行制约时，如果该制约属于财产权人基于公共利益所应承担的义务范畴，公民对该侵权行为就具有忍受义务。[23]以下仅选取判决说理部分相对清晰的三项判决进行梳理。值得注意的是，上述限制财产权存续保障的探讨显然仅集中于规制行为本身。[18] 相较于前述诸种抽象的、一般的补偿标准，综合因素说所提出的标准更为明确因此也有助于在具体事件中判断是否要进行补偿。
这意味着，当上述规制行为超过了权利人的忍受限度并造成财产上的强烈牺牲时，对所生损失就有必要进行补偿。行政补偿概念是指：合法的公权力行使使财产权受到侵害，为维护公平，对其中的特别牺牲者，在全体负担中用金钱予以填平。
理论界纷繁复杂的学说多未被法院认可，而法院对是否应进行补偿的判断标准又几乎形成了高度一致：仅关注财产权受到限制的程度，是否应予补偿仅与损失有关。需要说明的是，本文所讨论的补偿判断标准不同于补偿标准，前者意味着是否补偿，后者则对应着应给予补偿的具体数额，本文仅就补偿判断标准进行厘清。实质基准则关注特别牺牲中的牺牲，着眼于纵向意义上程度的实现，即考察财产权的本来效用所受到限制的程度。其次，规制行为还应符合手段要求，基本的手段要求是应符合比例原则。
该事件引发的诉讼中涉及对财产性损失的质疑（非财产性法益的侵害是否可类推适用日本《宪法》第29条第3款的补偿条款）、对公权力行使的质疑（非强制性的行政指导、奖励等是否属于行政补偿中的公权力行使）、对合法性的质疑（在违法赔偿和合法补偿的制度之间是否存在空白）等。[26]参见东京地方法院1990年9月18日，《行政事件裁判例集》41卷9号，第1471页。[15] 对此，安本典夫指出：今村成和的意图具体可分为两个层面。已造成损害的，应当限期治理。
为尊重判决原文，本文保留原判决书内容，因此判决法律依据仍为原法第35条第1款。[24]参见东京地方法院1982年5月31日，《行政事件裁判例集》33卷5号，第1138页。
鉴于此，判决1将财产权效用定位于地域的特性，法院认为，自然公园内的土地限制所造成的损失未能达到特别牺牲的程度。（一）财产权存续保障与价值保障的分离 要对财产权限制的行政补偿进行探讨，首先需要明确对财产权保障效果的认识。
事实上，财产权限制补偿判断标准的正本清源仅是行政补偿概念体系发展的重要一环，传统行政补偿概念正在受到全面的挑战。当然，征收概念的涵义本身或许也值得探讨。《自然公园法》对于自然公园的范围规定非常广，除了国有和公有土地外，还涉及大量的私有土地（国立公园中私有土地占25%，国定公园中私有土地占35%）。但如果深入发掘就会发现，远藤的学说虽然在形式上是以规制行为作为判断标准，然而其对规制行为性质的探讨是为了以规制行为对权利侵害的强弱，来判断该行为对财产造成的限制是否是内在的、必然的限制，考察行为的最终目的依然是为了判断损失。也就是说，《宪法》第29条第3款所规定补偿请求仅适用于基于公共利益对财产权的限制超出一般生活上的忍受限度，并且对特定人造成了损失的情况。[1]正如德国学者毛雷尔所指出的：是否构成征收，关键在于是否涉及财产中值得保护的部分，侵害之后财产的实体内容是否可供使用，损害的强度是否是可预期的，财产是否还可供所有人使用或者作符合其功能的使用。
[7]参见[日]南博方：《行政法》，杨建顺译，中国人民大学出版社2009年版，第134-135页。原告基于《自然公园法》第35条第1款的规定，就不予发放采石许可的行政处分提起诉讼，要求获得补偿。
判决2明确说明符合该财产权本来性质的限制无需补偿。（三）评述 上述判决至少在以下三点上达成了共识。
然而，虽然在总体理念上已达成共识，学说对于上述基准的不同侧重又继而分化出形式基准/实质基准并重说和形式基准/实质基准倾向说两项不同理论。[37]而在判断是否存在损失时，则以规制行为是否改变了财产权的使用状况或是否对其产生了显著影响为要素。
[14] 远藤博也与安本典夫重视规制行为的性质，并辅以财产权所在区域的地域性质，进而关注财产权在遭受规制行为前后之间的鸿沟。财产权的本来效用突破了前述各项学说中以规制行为为判断标准的模式，将着眼点定位于财产权本身。[33] 以特别牺牲为中心，进而将特别牺牲一词拆成特别和牺牲，日本学界和实务界发展出了判断财产权限制补偿的形式基准和实质基准。至于财产权的本来性质应如何理解，判决2的路径是，对位于自然公园内的土地来说，为保持美好风土景观而使用的行为就应属于财产权的本来性质。
张千帆：《公正补偿与征收权的宪法限制》，《法学研究》2005年第2期。以土地领域为例，土地利用的规制性、状况拘束性的认识不断渗透，有利于扩大土地利用规制中内在制约的范围。
相对于财产权性质、财产权的本来效用等在损失判断中常见却抽象的概念而言，状况拘束性理论的阐释在司法适用中较为明晰，加之该理论弱化保障财产权的理念也符合现代城市规划的实践进程，因此状况拘束性理论逐渐成为德国理论界的共识，并多适用于财产权限制的常见领域，如自然保护、景观保护和文物保护等领域。文章来源：《法学家》2016年第2期，第96-108页。
[4]参见凌维慈：《行政法视野中机动车限行常态化规定的合法性》，《法学》2015年第2期。在本案中，拒绝颁发许可的行为不应与土地征收、权利剥夺等其他实质性的侵害行为相提并论。
1.在《自然公园法》规定的特别地域内申请采石未获许可的行政补偿诉讼[24] 原告所有的山林位于《自然公园法》规定的特别地域中（濑户内海国立公园寒霞溪地区），原告向环境厅申请10万吨的采石许可，未获准。2.以财产权性质作为特别牺牲的解释路径 就《宪法》第29条和《自然公园法》第35条规定的由公权力对财产权造成侵害应给予补偿这一基本原则，法院判决均予认可。角松生史：《财产权》，安藤高行编：《宪法II （基本的人权）》，法律文化社2001年版，第242页。[12][日]远藤博也：《行政法素描》，有斐阁1987年版，第256页。
三、财产权限制补偿判断标准的司法适用：财产权损失中心论 日本学界判断是否应予补偿的出发点纷繁多样，基于各个不同角度构建财产权限制行政补偿的判断标准。[43]这一定义包含着公权力行使、合法性和财产权性损害三项要素，被视为传统意义上的行政补偿概念。
[44]尽管这一具有颠覆性的主张本身是否正确仍有待检验，但是如果该主张能够成立，抽离了三要素的行政补偿概念就会被修正为：对由公权力所导致的公民的特别牺牲所给予的财产性补偿。然而，学界似乎并未采取上述理论演绎，以远藤博也为代表的观点甚至认为应以规制行为作为补偿的判断标准。
随之而来的问题是，司法实践中又是如何选择适用的呢？ （一）《自然公园法》中的财产权限制补偿规定 第二次世界大战后的经济腾飞和社会巨变，使日本基于管制国家和福利国家的双重角色频频启动对于财产权的征收和限制行为，其中以土地领域尤为常见。[28][日]原田尚彦：《行政法要论》，学阳书房2010年版，第270页。